해설) 도시정비법 제16조 제3항은 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 제16조 제2항의 동의 이외에 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다고만 규정하고 있을 뿐, 정비구역이 주택단지가 아닌 지역으로만 구성된 경우의 동의요건에 관하여는 명시적으로 이를 규정하고 있지 않다.

그러나 도시정비법 제16조 제2항 및 제3항의 내용, 형식 및 체제에 비추어 보면, 정비구역에 주택단지가 전혀 포함되지 아니한 경우에도 도시정비법 제16조 제3항에 의한 동의를 얻어야 한다고 보는 것이 합당하다고 할 것이고, 한편 도시정비법은 '토지등소유자'와 '토지소유자', '건물소유자'를 모두 구별하여 사용하고 있고, '토지소유자'와 '건물소유자'는 매도청구의 대상이 되므로 재건축조합의 설립에 중대한 이해관계가 있다고 할 것이므로, 이러한 사정을 종합하면, 도시정비법 제16조 제3항 소정의 '토지 또는 건축물 소유자'는 정비구역 안의 토지 및 건축물의 소유자뿐만 아니라 토지만을 소유한 자, 건축물만을 소유한 자 모두를 포함하는 의미라고 할 것이다.

따라서 관할구청장이 조합설립인가처분을 함에 있어 토지 및 건축물의소유자, 토지만을 소유한 자, 건축물만을 소유한 자 모두를 포함하여 4분의 3이상의 동의를 얻지 못했음에도 불구하고 단지'건축물 소유자의 4분의 3 이상'의 동의로 그 요건이 충족된 것으로 보아 A 추진위원회에게 조합설립인가처분을 한 것은 위법하다고 할 것이고, 그 하자는 중대하다고 할 것이다.

그러나 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수는 없다고 할 것이다. 당해 사안의 경우 '토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상'의 문언적 의미가 명확한 것도 아니고 다의적으로 해석될 여지가 충분히 있으며, 도시정비법은 '조합설립에 동의하지 아니한 자'와 별도로 '건축물 또는 토지만 소유한 자'를 매도청구의 상대방으로 규정하고 있어 '건축물 또는 토지만 소유한 자'는 조합설립 동의의 상대방이 아니라고 오인할 여지도 있는 점, 건축물 또는 토지만 소유한 자는 주택재건축조합의 조합원이 될 수도 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 조합설립인가처분 당시 주택단지가 전혀 포함되어 있지 아니한 이 사건 정비구역에 대한 조합설립인가처분을 하기 위해'토지 및 건축물 소유자, 토지 소유자, 건축물 소유자' 모두의 4분의 3 이상의 동의를 얻어야 한다는 점이 객관적으로 명백하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 조합설립인가처분이 당연무효라고 할 수는 없다. 따라서 갑이 제기한 조합설립인가처분 무효확인의 소는 법원에서 기각될 수밖에 없다고 할 것이다.

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