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서울시, 20년 만에 ‘지구단위계획 수립기준’ 전면 손질
폭염‧미세먼지 대응 ‘실내형 공개공지’ 도입, 민간 소유‧운영 시설도 공공기여 인정
2020년 06월 15일 (월) 16:11:45 박상호 기자 park@rcnews.co.kr

서울시가 1980년대 양적성장 시대에 도입돼 도심지 개발, 기반시설 확보에 방점을 두고 운용되어 온 ‘지구단위계획 수립기준’을 전면 손질했다. 2000년 지구단위계획이 법제화된 이후 20년 만이다.

서울시는 “지구단위계획이 ‘지역맞춤형 도시관리제도’라는 본래 취지와 달리 획일적 규제와 평면적 계획에 그쳤던 기존 계획의 한계를 보완하고, 개발에서 재생으로의 변화된 도시관리 패러다임을 반영하는 한편, 폭염, 미세먼지 등 기후변화와 젠트리피케이션, 지역균형발전 같은 사회 전반의 새로운 이슈에 대응하는 미래지향적 계획을 이끌어내는 데에도 중점을 뒀다”고 밝혔다.

현재 서울시내에는 총 466개(98㎢)의 지구단위계획구역이 지정‧관리되고 있다. 녹지를 제외한 서울시 시가화면적(372㎢)의 26%에 해당된다.

지구단위계획은 역세권, 개발예정지, 양호한 환경특성 보유지역 등을 체계적으로 관리하기 위한 도시관리계획이다. 기존 용도지역제를 보완하는 도시공간 관리수단으로 활용되고, 정비사업 등 각종 사업계획과 연계해 수립되면서 보편적인 공간계획 가이드라인으로 자리매김했다. 그럼에도, 도시와 사회적 여건변화에 대한 대응이 부족하고, 계획을 유도하기 보다는 규제로 받아들여지는 경우가 많았다.

개별 지구단위계획을 수립‧관리할 때는 ‘서울시 지구단위계획 수립기준’을 따라야 한다. 지구단위계획을 수립하고 관리하기 위한 행정지침으로, 지구단위계획구역으로 지정된 곳에서 건축 등을 할 때 적용되는 기준이다. 주민들에게는 지구단위계획에 대한 결정 또는 변경을 요청하는 기준이 되며, 결정 과정에서는 도시건축공동위원회의 심의(자문) 기준으로 활용된다.

예컨대, 앞으로 ‘지구단위계획’ 수립 시에는 개발 이후 달라질 지역의 모습을 예측하고 일관성 있는 개발‧관리가 이뤄질 수 있도록 지역 전체를 아우르는 목표와 미래상을 통합적으로 제시해야 한다. 그동안 통상 실외에 마련하는 것이 당연했던 공개공지를 실내 공간에도 조성할 수 있도록 해 폭염이나 미세먼지에 대응할 수 있도록 했다.

또, 마을도서관이나 보육시설 같이 공공성이 담보된 시설을 역량 있는 민간이 소유‧운영하는 경우도 공공기여로 인정하는 ‘지역기여시설’ 개념을 국내 최초로 도입한다. 민간사업자는 기부채납에 대한 부담을, 공공은 기부채납 받은 시설에 대한 관리‧운영비 부담을 각각 덜 것으로 기대된다.

서울시는 이런 내용을 골자로 전면 재정비한 ‘서울시 지구단위계획 수립기준’을 본격 시행, ‘지구단위계획’을 도시재생시대에 지속가능한 도시관리 수단으로 확립해나가겠다고 밝혔다.

새로운 ‘서울시 지구단위계획 수립기준’의 주요 내용은 ▴지구통합기본계획 신설 ▴방재안전 및 지역(역사)자산 보전·활용계획 신설 ▴실내형 공개공지 도입 ▴지역매니지먼트 및 주민제안 운영기준 도입 ▴지역기여시설 도입 ▴준주거·상업지역 기준용적률 상향 및 준주거지역 비주거비율 제한 ▴건폐율계획 신설 등이다.

먼저 지구단위계획 수립시 전체 지구의 미래상과 지역의 발전목표를 통합적으로 제시하는 ‘지구통합기본계획’을 수립해 계획의 예측가능성을 담보하고, 지역 맞춤형 개발을 유도한다.

또한, 기후변화 등에 대응하는 ‘방재안전계획’과 지역의 정체성을 보전하는 ‘지역(역사)자산보전‧활용계획’을 수립하도록 조항을 신설해 저성장, 도시재생 등 새로운 도시 패러다임에 대응할 수 있도록 하고 사후 모니터링을 위한 관리운영기준도 마련했다.

일정 규모 이상 건축물을 지을 때 누구나 사용할 수 있도록 설치하는 ‘공개공지’는 외부에 노출되는 방식이 대부분인데 건물형태로 휴게공간을 짓거나 건물 내부에 조성하는 ‘실내형 공개공지’를 새롭게 도입해 폭염, 미세먼지 등을 피할 수 있도록 했다.

지역주민들이 지역 유지 또는 활성화를 위해 참여하는 ‘지역매니지먼트’도 도입했다. 예컨대, 지역 내 공개공지를 활용해서 축제나 행사 등을 여는 방식이다. 또, 지역에 대해 잘 아는 주민들이 스스로 관리계획을 제안하거나 계획수립을 공공에 요청할 수 있도록 ‘주민제안 관리운영기준’을 신설했다.

전국 최초로 도입하는 ‘지역기여시설’은 공공성은 있지만 공공이 소유‧운영하는 것보다 민간의 역량을 활용하는 게 더 효율적인 시설에 대해 민간이 소유권을 갖되 공공 용도로 활용하는 것이다. 이때 5% 범위 내에서 공공기여 부담률을 완화해 공공과 민간의 부담을 모두 경감할 수 있을 것으로 기대된다.

동일한 구역, 동일한 용도지역임에도 과도한 용적률 차이가 있어 형평성과 실효성이 부족하다는 지적에 따라 준주거‧상업지역의 기준용적률을 50~200% 상향해 현실화한다. 또, 용도지역 상향 여부와 관계없이 준주거지역의 주거비율을 90%까지 상향해 상가 공실로 인한 어려움을 줄이고, 도심 주택공급 효과도 높인다는 계획이다.

준주거지역 기준용적률은 250~300%에서 300%로, 일반상업지역은 300~600%에서 500~600%로 상향 조정한다.

또, 계획 유도를 위한 용적률 인센티브 적용 자체가 어려웠던 준공업지역은 공개공지 설치시 공공성 있는 계획과 연동하고, 상한용적률을 적용할 수 있도록 기준을 마련해 형평성 문제를 개선했다.

‘건폐율계획’을 지구단위계획에 명문화해 소규모 필지가 밀집된 기성시가지 상업가로나 가로활성화 필요가 있는 지역은 건폐율 완화를 통해 적극적인 재생‧개발을 유도한다.

이밖에도, 과도하게 큰 규모로 지정되어있거나 분할시행기준이 없어 계획 실현성이 떨어졌던 ‘특별계획구역’은 지정면적을 축소(나대지·이전적지 5천㎡ → 3천㎡, 소필지 공동개발 3천㎡ → 1천㎡)해 적극적인 개발‧관리로 이어질 수 있도록 했다.

서울시는 이번 개선 사항 이외에도 균형발전을 위한 현금기부채납 도입, 저층부 가로활성화를 위한 건폐율 완화 등 제도개선 사항을 적극 발굴해 지속적으로 개선을 추진할 계획이다.

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