물리적, 사회적, 경제적 요인 고려하는 재개발 방식 추진돼야
서울시의 도시 재개발 정책은 크게 도심부 재개발과 불량주택재개발로 나누어 볼 수 있다. 서울시의 경우 인구 100만 이상의 특별시와 광역시가 도시재개발 사업을 하고자 할 경우에는 도시전역을 대상으로 하는 기본계획을 수립하여 건설교통부장관의 승인을 받아야 한다는 도시재개발법 제3조 및 시행령 제3조에 의해 1978년 최초로 도심재개발기본계획을 수립되었고, 현재 시행되고 있는 계획은 1986년의 계획을 수정하여 2011년을 목표년도로 집행하고 있다. 이러한 도심부 재개발정책은 오피스, 은행, 백화점, 등 업무기능을 주 대상으로 사업이 이루어지고 있다.
1973년 처음으로 재개발구역이 지정된 이래 도심재개발구역은 1998년말 현재 전체 457개 지구 중 126개 지구(28%)의 사업이 완료되었고, 51개 지구(11%)가 추진중이며, 280개 지구(61%)는 미시행된 상태로 남아 있다.
이렇게 재개발사업의 완료율이 낮은 것은 공공부문의 정책적 의지도 재개발 추진에 영향을 주기는 하지만 도심재개발사업이 추진되는 것은 기본적으로 부동산시장에서의 개발수요에 따라 정해지기 때문이다. 즉 대기업 본사의 건축 수요, 일반 업무공간 수요, 상업개발 수요가 있을 경우 이에 대응한 재개발의 수요가 발생하게 된다. 이러한 개발수요는 국가의 전반적인 경제성장과 긴밀한 관계가 있다. 즉 경제성장에 따라 기업활동 및 소비활동이 활발하게 되면 이에 더하여 업무용 및 상업용 공간에 대한 수요가 발생하고, 이러한 수요를 바탕으로 재개발의 수요가 생겨나게 된다.
불량주택 재개발은 도시 변두리의 무계획적으로 난립되어 있는 주택들을 재개발하여 공공시설의 확보, 기반시설의 확충 등을 기하고 생활환경을 개선하는데 목적이 있다. 불량주택재개발은 1973년 이후 지방자치단체가 주관하여 도시화 과정에서 양산된 노후·불량주거밀집지역에 대해 양성화 및 현지개량, 개량재개발등의 방법으로 재개발을 시행하여 왔고, 1983년 이후부터는 주로 민간에 의해 결성된 재개발조합이 시행하여 왔으나, 도시차원의 기본계획이 없는 상태에서 합동재개발 방식에 의한 고층, 고밀도의 무리한 사업계획과 국지적인 난개발로 많은 도시문제가 나타나고 있어 법정기본계획으로는 처음으로 도시전체와 조화될 수 있는 바람직한 공공계획의 틀을 확보하고자 1998년 주택재개발기본계획을 시행하고 있다. 이 계획에 의해 19구청, 352개 지역에서 1,055㏊ (319만평)이 대상지역으로 지정되었다.
그러나 도심부 재개발을 위한 도심재개발기본계획과 불량주택 재개발을 위한 주택재개발기본계획에서 나타내고 있는 재개발 방식에 적용된 이론들은 주로 철거재개발로 나타나고 있는 슬럼 철거(Slum Clearance)와 수복재개발과 보전재개발로 표현된 도시재개발(Urban Redevelopment)방식을 채택하고 있다. 그러나 이러한 두 가지 방식은 도심재개발시에 중소기업의 강제이주 문제와 이로 인한 영세상인의 다양성 감소, 그리고 도심지에 대기업에 의한 업무기능 만이 집중되는 문제점이 있다. 또한 업무기능에 의해 주거기능의 외곽지 이전으로 인한 직주 분리(Job and Housing Mismatch)로 또 다른 도시문제인 교통난을 야기하고 있다. 불량주택재개발의 경우에는 철거주민의 보상문제, 주거정착성 및 연대성 결여, 대상지역 내 주민의 대지 전매 후 도심부의 다른 불량지구로의 복귀로 인한 불량주택의 입지적 확산 등의 문제가 있다.
그러므로 재개발 방식의 획기적인 발상의 전환이 요구된다. 예를 들면 종합재개발(urban redevelopment)방식을 적용하여 철거, 보수, 보전을 포함한 물리적 재개발, 주민의 참여, 기대, 만족 등을 충족 실현시켜주는 복지증진을 위한 사회적 재개발, 그리고 주민의 고용, 소득, 경제기반 등의 개선 추구하는 경제적 재개발을 동시에 이루어내야 할 것이다.
결론적으로 불량주택 재개발을 시행하는 방법으로 1983년 이후 사용되어온 합동재개발 방법이 나타내고 있는 문제점인 부동산 투기, 조합의 난립, 그리고 고밀도 개발로 인한 공공시설에 대한 가중된 부담 등의 부작용을 해소하기 위해서는 합동재개발 방법에 의한 종합재개발 방식을 적용하여 지나친 사업성보다는 공익을 우선하여 도시전체의 균형적 개발을 도모하고, 또한 개발 후 주변 도시기반시설의 수용능력과 시설의 연계성을 고려한 사업시행으로 도시의 계획적 개발을 유도하게 되어 대상지역 내에서 주거환경의 질적 향상을 도모할 수 있을 것이다.
안혁근 / 도시행정학 박사
주거환경신문
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