지난 12월19일 대선에서 대한민국 국민은 지난 5년간 경제를 핍박하게 만든 노무현 정부에 대해 거의 혁명적 수준에 가까운 선거심판을 내려 한나라당 이명박 후보를 압도적인 지지로 대통령에 당선시켰다. 그 열망의 첫 바람은 경제회복이었다. 특히 서민 경제의 회복열망이 으뜸이다. 서민경제란 시쳇말로 ‘노가다경제’와 ‘직공경제’ 즉 ‘블루컬러’ 경제를 말하는 것이다.
그 다음 바람은 지난 5년 동안 줄곧 규제만 받아 온 부동산 정책의 규제완화와 경기 살리기이다. 그와 관련된 사업을 하고 있는 사람들은 그동안의 시간을 ‘통한의 세월’이라고 말하고 있다. 그런데 최근 보도에 의하면 규제완화하면 부동산가격이 오를 조짐이 있다고 일부에서 뭉뚱그려 경고하니 이 당선자 측근에서는 내년 말쯤에나 부동산정책을 종합 검토하겠다고 하였단다.
이것이 틀린 말은 아닐지 모르지만, 무조건 미루는 것은 오히려 더 위험하다. 내년 말에 가면 가격이 오르지 않는가? 오히려 누적 반영되어 더 오를 수도 있을 것이다. 현재 부동산가격이 잡힌 것처럼 보이고 분석하지만 사실은 경제 흐름에 의한 안정이 아니다. 규제에 의해 억눌려 있는 것이다.
거래와 사업이 정체되면서 경기가 죽어 있고 그것은 언젠가는 터질 가격폭등의 시한폭탄으로 변해 있다. 따라서 새 정부는 겁부터 먹지말고 계획한대로 규제완화의 선후를 정하여 우선 시행할 것과 나중에 손볼 것을 가려 시한폭탄 뇌관을 제거하듯이 시행하여 폭발력을 안정시켜야한다. 만일 통한의 세월 5년에 이어 다시 흐지부지 한다면 이명박을 대통령으로 선택한 것에 대한 후회의 말이 나오게 되고, 그렇게 되면 국민의 신뢰를 잃게 되어 이 정부의 정책도 참여정부와 같이 실패하게 된다.
시장기능을 망가지게 한 오랜 규제 속에서 그 기능을 회복시키려고 하는데 약간의 부작용을 각오하지 않으면 개혁은 없는 것이다. 즉 구더기 무서워서 장 못 담으면 평생 장은 먹을 수가 없는 것이다. 따라서 다소 소용돌이가 있을지라도 부동산 시장의 숨통을 틔워야 한다. 만일 이대로 일 년을 더 지나면 ‘줄푸세와 747’의 공약에 대한 국민의 신뢰가 원망으로 바뀔 수 있다. 그러므로 정권초기부터 선후를 가려 시행할 것은 가감하게 시행하여야한다.
특히, 부동산정책 중 재건축과 재개발의 경우는 부동산가격 상승에 미치는 영향이 민감하지 않는 층수완화 등과 같은 몇 가지 규제는 일찌감치 풀어서 그동안 미루어진 백년대계 사업을 올바르게 시행할 수 있도록 하여야한다.
한편, 우리나라 산업경제의 상징과 같은 이명박 후보의 당선은 그가 선거기간 중에 “누가 대통령이 되느냐에 따라 사업가의 투자의욕이 달라진다”고 말했듯이 오랜만에 민주 자본주의 시장경제의 복귀를 맛보는 듯하다. 따라서 민주 자본주의 시장경제를 표방하는 한나라당의 이명박 후보가 대통령으로 당선된 것에 대해 지지를 보냈던 유권자의 한 사람으로서 큰 기대를 갖고 있다.
필자는 새 정부와 정책당국자는 아담 스미스 이론이나 케인즈 이론, 헨리조지즘, 시카고학파의 신자유주의 등 수많은 정책이론 중에 어느 한 방향만 깊이 고집할 것이 아니라 절충하는 방향에서 각각의 단점을 보완하는 신정책, 이해당사자가 수긍할 수 있는 타협정책, 예측 가능한 예고정책을 전개해 줄 것을 기대하는 바이다. 아무리 좋은 정책도 그 정책을 소화할 이해당사자가 수긍하지 못하고 받아들일 수 없다면 그 정책의 전개는 이미 절반을 실패하고 시작하는 정책이라고 본다.
시장의 실패를 알고 있는 사람이라면 정부의 부동산시장 개입을 반대할 사람은 아마도 없을 것이다. 그러나 국민 대다수는 그 강도를 최소화하고 물도랑을 치는 정도로 개입하는 것에는 동의하고 있다. 그것은 그 정도의 개입이 시장의 실패를 줄이고 정부의 실패를 예방하는 정책의 기본흐름이 될 것이라고 보기 때문일 것이다.
참여정부는 이런 국민의 소리를 묵살하고 분배마인드에 바탕을 둔 채, 고집대로 밀어붙이는 코드정치를 하다가 부동산 정책의 거듭된 실패를 반복하였고, 결국 정부의 정책에 대한 신뢰를 상실하게 되었다. 그리고, 이 여파는 마침내 서민경제 전반의 악화를 초래했고 빈익빈부익부의 양극화와 전국 부동산 값 올리기, 국민간의 갈등을 초래하는 등 뜻하지 않는 결과를 빚고 말았다. 이러한 참여정부의 고집은 결국 지난 대통령 선거에서 참담한 국민의 심판을 받고 말았다.
2. 본말
도시정비사업 현장에 종사하고 있는 한 사람으로서 지난 5년은 비용낭비에 허송하면서 원망을 품고 정권이 하루 빨리 바뀌기를 소망한 시기였다. 지금의 심정은 마음에 맺힌 한이 너무나 컸었기에 새 정부에 기대하는 마음이 더욱 간절하다.
전문가가 아닌 한 국민으로서 참여정부가 정한 수많은 규제 가운데서 정부 인수위원회 시절에서부터 필히 재검토되어야할 5가지 사항을 발췌하여 다음과 같이 주장하는 바이다. 이 소리가 정책의 성공여부를 결정짓게 하는 이해당사자의 주장이기도 하고, 또 그동안 시장의 흐름에 역행한 것이었기에 새 정부에서는 경제 살리기 시대정서에 맞추어 부디 올곧게 정책에 반영되었으면 하는 국민적 소망을 대신 담은 바이다.
① 글로벌시대에 맞는 국토계획수립
우리나라 남한 인구 5천만은 중국의 중경시 정도밖에 안되므로 국토계획 및 도시계획을 수도권과 지방 평준화 관점에서 탈피하여 우리나라 전체를 하나의 도시로 보고 계획을 재수립하는 것이 좋다고 본다. 향후 고속철 시대에는 완전 일일생활권, 전국 단일문화권이 되므로 서울 및 수도권을 도심권역으로, 광역시나 지방도시를 부도심권역의 개념으로 도시계획을 하고 농어촌의 경우는 읍·면 소재지를 기준으로 분산 산재된 농가를 집중화하여 각종 문화, 의료, 보건, 복지 혜택을 향유할 수 있도록 하는 도시정비가 필요하리라고 본다.
지난 정권에서는 혁신도시, 기업도시, 행복도시 등등을 지정했지만 그 도시의 시민들조차 진정 무엇을 의미하는 도시인지도 모르는 도시로 규정지어짐으로써 도시의 발전모습도 희미해졌을 뿐만 아니라, 개발 기대심리에 따른 부동산 가격만 부추겼음을 교훈 삼아야 한다.
토지가격의 상승은 토지의 이용효율을 낮추는 요인이 되었고 기업들의 투지의욕을 더욱 위축시키는 요인이 되고 있다는 점을 잊지 말아야 한다.
② 부동산 가격 안정을 기본으로 매기를 살려라
부동산 가격 안정은 기본 정책이다. 주지하는 바와 같이 부동산 가격 안정은 공급촉진과 수요의 억제이다. 토지의 공급은 별도의 정책으로 하고 주택의 공급촉진방안으로 첫째, 기성주택의 공급촉진을 위해 양도소득세를 즉각 인하하여 매기를 살리고 거래를 유도하여야 한다. 둘째, 재건축·재개발 촉진을 통해 주택공급이 필요한 도심에의 공급을 증진하여야 한다. 셋째, 수도권의 신도시 조성을 통한 신규주택공급을 촉진해야한다. 다만 이 경우 베드타운이 아니 진정한 자급자족도시를 계획하여야 한다.
한편, 수요억제방안으로는 종합부동산세와 주택담보대출 제한제도를 현 상태로 유지하다가 다른 규제 완화 후 부동산 가격 안정기조가 정착되면 과세기준을 6억을 9억원으로 환원하여 중산층의 조세저항을 치유하여야 한다.]
③ 과도한 규제의 폐지 또는 완화
(가)임대아파트 의무건축(도시정비법 제30조의2) - 헌법소원 중
민간주택재건축대지를 환수하여 임대아파트 의무건축을 하게 한 것은 반자본주의적 발상이었다. 그리고 당초 목적한 주택가격안정의 효과는 전혀 없었고 여러 가지로 예상되는 혼란만 남기고 있다. 또한 사회통합효과는 오히려 반대적 사회문제로 야기될 것이 명약관화하다. 위헌적인 법 제정이므로 마땅히 폐지하고 분담금을 징수하여 국민임대주택을 적극적으로 건설하는 것이 마땅하다.
그럼에도 불구하고 차선책을 말한다면 현재 늘어나는 용적률의 25%로 임대아파트를 건축하게 되는 것을 그 절반수준으로 축소하는 것이 차후 야기될 수 있는 공실화를 막는 현실적인 대안이 될 것으로 본다.
※임대아파트 의무건축과 같은국민부담제도는 천편일률적으로강제하지 말고 포상개념으로 인센티브제를 도입하여 사업시행자가 스스로 그 선택여부를 결정하도록 전환하여야 정책을 성공할 수 있을 것으로 본다.
(나)조합원 지위양도 금지(도시정비법 제19조 제2항) - 헌법소원 중
조합설립인가가 나면 조합원 지위 양도를 금하고 있어 결국 매매처분을 할 수 없도록 하였다. 이것은 재산권 행사에 매우 큰 장애가 되고 있다. 사람이 살다가보면 긴급자금이 필요하게 되고 그럴 경우 최후의 주택재산을 처분하여 그 위기에 대처하여야 한다. 그런데 이 경우 몇 가지 예외 조항 외에는 재산을 처분 할 수 없게 하였는데 그것은 과도한 재산권행사 규제이므로 헌법소원 중인 바로 마땅히 철폐되어야한다.
(다)재건축초과 이익환수(재건축초과이익환수에 관한 법률) - 헌법소원 중
재건축초과이익환수는 재건축에만 적용되는 법으로 일단 형평성에 어긋난다. 아울러 그 내용도 거의 사회주의적인수탈제도에 버금하여 위헌적이란 평이 강하며, 나아가서 민주 자본주의시장경제에 철저히 반하는 법이기에 즉시 철폐되어야 한다. 이 법은 주지하는 바와 같이 ▲미실현 이익에 대한부과 ▲재건축에만 해당하여 형평성 상실되고 3중 4중의준조세(임대주택건립,도로·공원·학교 기부채납,기반시설 부담, 각종 부과금 및 세금) ▲상승된 비용의 전가에따른집값 상승 ▲담세 능력이 적어지면서 발생하는 조세저항 등 많은 문제점을 안고 있다.
(라)분양가 상한제
재건축이나 재개발을 추진함에 있어서 정부가 특별히 당해 주민에게 주는 인센티브는 없다. 다만 용적률의 증가는 이미 법으로 적용해온 기준으로 평등한 사회적 약속이지 시혜를 베푸는 것이 아니다.
그럼에도 불구하고 지난 참여정부의 시각은 특별히 시혜를 베푸는 것으로 간주해서 다음과 같은 수탈 및 과도규제 정책을 전개해 왔다. ▲도로부지 기부채납 ▲공원부지 기부채납 ▲학교부지 기부채납 3개 항목은 기존의 조항이고 ▲임대아파트 의무건축(토지 기부채납) ▲재건축초과이익환수 ▲기반시설분담금 부담 ▲멸실주택의 주택간주(소득세법 제89조 제2항) ▲조합원지위양도 금지 ▲분양가상한제 ▲양도세, 보유세 등과 같은 고세율 부과정책 등등이 그것들이다.
분양가 상한제 실시의 문제점을 살펴보면, 분양가 상한제는 새집을 지어 놓고 이미 감가상각이 된 주변 주택 시세의 80%이하로 판매하라고 하는 것으로, 아무리 주택을 일반 재화와는 다른 관점으로 보아야 한다고 해도 자본주의 시장경제원칙에는 크게 반하는 것이다.
여하튼 현실적으로 대부분의 국민들이 가진 재산 가운데 가장 비중을 크게 차지하고 있는 재화가 바로 주택인데, 그 주택을 거래함에 있어 거래를 통제된 시장 기구를 통해서 하게 하는 것은 또 다른 부작용을 초래하게 하였다.
또, 한 지역 내에서, 심지어는 한 단지 내에서도 가격 차이가 나는 것이 당연한 현실이다. 그런데, 이런 시장의 흐름을 어떻게 조정하겠다는 것인지, 이미 정책을 전개하고 있는 중인데도 건교부에서는 아직 연구대상인 줄로 알고 있다.
분양가 상한제를 서민주거안정 정책의 일환으로 삼는 것은 다른 한편으로는 품격 있는 주택의 건축을 막고 하향평준화하게 하거나 편법을 동원하게 만드는 정책이다. 부득이한 경우라 하더라도 분양가 상한제는 국민주택규모(전용면적 84.981㎡) 이하에 한하여 적용 실시하여야 한다.
한편, 신규 택지조성을 통한 주택단지와는 달리 재건축단지의 경우 다음과 같은 폐해를 예상할 수 있다.
먼저 시공자의 입장에서 불가피한 부실시공이 예상된다. 와우아파트, 삼풍백화점, 성수대교 사고는 다른 나라의 일도, 먼 옛날의 일도 아니다. 또, 조합은 조합원이 기대하는 지분을 충족시켜야 하므로 동일한 가격으로 누드분양(마이너스 옵션제)을 할 수밖에 없다.
정부는 예상되는 폐해의 대책으로 수분양자의 전매제한을 3∼10년으로 한다고 하지만 이는 또 하나의 시장 (공급)기능을 규제하는 것이고, 정부의 기준마련 - 06년 기준 기본형건축비를 정부가 산정한 표준금액으로 정한다고 하나 이는 조경특화비 등과 같은 특화비의 인정범위를 100% 해주지 않는 것이 또한 문제다. 품질향상인센티브 등으로 제도보완을 한다고 해도 건설업체들의 5.5% 마진율로 기업운영을 위한 잠재이익이 충족되지 못하는바 메리트를 잃게 되어 사업을 기피하게 된다. 규제와 처벌로 모든 모순을 보완할 수 있다고 믿는 정책전개는 어리석다.
결론적으로 주장하건대 민간의 사업에 있어서 분양가 상한제는 마땅히 폐지되어야 한다. 물론 엄격한 심사를 통한 시공업자의 거품행위는 당연히 제거되어야 한다. 만의 하나 이 제도를 폐지하지 못할 경우라면 특화비를 포함한 모든 비용을 100% 인정하여 주어야 그나마 과거와 차별화 된 고품격 주택을 건축할 수 있다.
(마)제2종 일반 주거지역의 용적률 및 높이(층수)제한 완화
용적률 완화는 사안에 따라서
도심재개발의 경우 시청을 중심으로 반경 5∼10㎞ 이내 지역의 재건축 재개발의 경우는 용적률을 건축법이 정하는 범위(제1종 150% 이내, 제2종 250% 이내, 제3종 300%이내)까지 높이고 그곳에 국민주택규모이하의 주택비율을 높여 직주근접의 기본흐름에 맞추어 젊은 월급자의 주거공간을 다량 확보하는 것이 그린벨트나 녹지를 훼손하면서 무리하게 신도시를 건설하는 것보다 훨씬 효율적이고 효과적이며 국제경쟁력 있는 도시재활성이 될 것이라 믿어 의심치 않는다. 생산녹지의 무자비한 훼손은 오래지않아 식량전재의 재앙을 초래하게 될 것이 명약관화하므로 농업을 하지 않더라도 가능한 한 농지 원형으로 보존하여야 한다. 그 외의 도시지역의 용적률은 건축법이 정하는 범위 내에서 사안별로 조정 규제할 필요가 있다고 본다.
높이(층수)제한 완화는 적극적으로 검토하고 반드시 개선해야
·법적 근거와 현실 등
제2종 일반주거지역도 층수를 규제해서는 안 된다. 층수를 규제하면 미래가 없는 주택을 건축을 하게 될 것이며 주거환경개선의 효과가 반감되는 불행한 미래를 만들게 된다. 우리나라 주택문화도 과거의 안방문화에서 현재 거실문화까지 왔지만 조만간 조경이 잘 된 아파트 즉, 동적, 정적 공간이 잘 조화된 정원을 갖춘 아파트부터 정원문화가 꽃피게 될 것이다. 따라서 ‘나홀로 아파트’와 같은 특별히 돌출경관의 문제가 되는 곳을 제외하고는 비록 2종으로 분류하였다 하더라도 층수를 규제하지 말아야 한다고 2002년도부터 줄기차게 주장해 왔지만 정부와 서울시는 2003년 7월 1일부터 기 준비해온 대로 종세분화매뉴얼 지침을 적용하여 층수를 규제하였다.
층수규제에 대한 법적 근거는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제71조 제1항 제4호에 규정되어 있고 동 시행령 [별표5]에 2종의 경우 15층으로 건축하도록 되어있다. 그리고 시도조례에 위임과 지구단위계획을 통한 종 상향을 통해 완화할 수 있도록 했으나 현실적으로 실현하기가 매우 어려운 일이다.
서울시의 경우는 건축물의 높이에 대한 규제(층수제한)는 들쭉날쭉 무분별한 개발을 방지한다는 명분아래 2003년 7월 1일부터 시행된 일반주거지역의 종 세분화에서 정하고 있다. ‘서울의제 21’에 의한 서울시종세분화매뉴얼과 서울시 도시계획조례 제28조에서 제2종 일반주거지역 층수제한에 관한 사항을 12층까지로 규정된 것을 서울시 도시 건축공동심의위원회의 도시계획심의를 거쳐 15층까지 건축할 수 있도록 2003년 7월 25일 서울시 조례가 개정된 바 있고, 다시 2006년 3월 16일 평균 16층으로 건축하되 연건축면적을 대비하여 하도록 개정하고 있다.
한편, 서울시는 재정비촉진법이란 특별법을 제정하여 이미 서울 강북의 뉴타운 계획에서 ‘바람길 등을 구축한다’는 이유 등으로 제2종 일반주거지역에서도 용적률 및 층수규제를 대폭 완화 적용하는 등 예외를 두고 있다.
또 서울시는 2007년 5월 1일부터 시행한 서울시 도시건축공동위원회의 심의기준 개정을 통해 추가 기부채납 등의 방법으로 용적률 변동 없이 층수를 완화할 수 있는 길은 마련되었으나 이것은 누구도 확답을 하지 못하는 지침으로 사안별로 검토되는 도시계획 전반의 형평성 있는 규정은 아니다.
·층수규제 완화의 이유
헌법 제10조에서는 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며 행복을 추구할 권리를 가진다고 규정하고 있으며, 제34조에는 ①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다고 규정하고 있다. 또, 제35조에서는 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다. 국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하여 국민의 기본권으로 행복추구권을 보장하고 있으나 국민이 국가의 과도한 법률이나 정책에 의하여 기본권을 침해받거나 충분한 보장을 받지 못하는 결과가 발생하고 있다.
층수완화는 건폐율 최소화 및 녹지공간 최대 확보로 쾌적한 주거환경 조성을 통한 국제경쟁력 있는 생태문화도시 창출의 길이며 서울의 청계천 재정비 및 한강르네상스계획 취지와도 부합된다.
아울러 현대의 선진 건축기술 및 첨단 자재로 적어도 50년 이상 100년을 내다보는 쾌적한 친환경 주택을 건설을 해야 하며, 주택성능등급표시제, 디자인심사제 수용과 리모델링아파트 건축의 수용이 용이해진다.
·층수제한의 문제점
▲법 및 조례보다 훨씬 축소된 기준 용적률 190%에서도 용적률을 자유롭게 소화하지 못함으로서 창의적 설계 불가능하고 ▲녹지공간 축소로 조경면적이 줄어 생태주거환경조성이 불리하며 ▲아파트 외관의 악화 및 양호한 통경축, 바람길, 스카라인 구축 불가능해지고 ▲공원, 도로, 학교부지 기부채납에 대한 저항 불가피해진다. ▲디자인심사제(경관심사), 리모델링구조(라멘조)를 수용하는 건축이 어려워지며 설령 인센티브를 도입해도(물론 층수 인센티브를 주지만)단지모양에 따라서는 완전한 소화가 불가능하여 기피할 가능성이 높은데 이 경우 정책의 목표를 달성할 수 없는 걸림돌이 된다.
·층수규제완화의 효과
▲쾌적한 생태 주거환경 확보를 통한 행복한 보금자리 조성 : 더 많은 녹지 확보와 다양한 기법의 조경구현이 가능해지고, 인동간거리 최대 확보를 통한 프라이버시가 보호된다. 개방감 있는 주동배치가 가능해지고 양호한 경관축(조망권)이 확보됨은 물론 바람길 확보로 환기성이 양호하며 화생방과 같은 유사시에 안전대비가 용이하다. 또, 제공선(스카이라인)이 양호한 설계가 가능하며, 탑상형의 혼합으로 다양하고 수려한 아파트 외관 창출이 용이해진다.
▲국가 및 서울시의 정책과도 부합 : 경제적 건축 즉, 100년 가는 아파트 건축이 가능해지고 국가 경쟁력 있는 도시 창출 즉 생태도시(서울) 구축과도 부합된다. 특히 부도심에 위치한 단지들의 경우는 현재의 용적률 제한에 동의하므로 지속발전 가능한 도시로 개발이 가능해진다.
결론적으로 쾌적한 친환경 주거단지 조성과 좁은 토지공간의 효율적인 이용 등을 위해서도 그렇고, 건축물의 높이는 디자인상의 요소이므로 법 또는 지침에서 이중삼중으로 규정하여 규제할 문제가 아니다.
또 건축법 제53조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한)에서 높이제한이 규정되어 있어 충분히 걸러지므로 건축법 이외의 다른 법이나 종 세분화 매뉴얼 등에서 정한 규제 조항은 제2종 일반주거지역이라 하더라도 대단위 단지의 층수규정은 철폐하고 제3종과 동일하게 하여야 한다.
3. 끝말
이상에서 언급한 5가지 규제 중 어느 것도 간과할 수 없는 중요한 규제 완화 항목이지만 그 중에서 제2종 일반주거지역의 층수규제는 대단위 단지의 경우에는 제3종과 동일하게 하여야 한다는 것이 나의 으뜸 주장이다. 이제 한번 건축하면 다시 재건축하기가지는 빨라도 50년, 길면 100년을 내다보는 것이기에 섣불리 대충 건축할 수가 없다.
따라서 층수완화는 지금시대의 명제이며 아울러 필자의 주장은 “참여정부가 제정한 모든 악법과 규제를 그냥 두는 한이 있더라도 층수규제 완화는 반드시 실천하여야 미래가 있는 주택건설이 가능하므로 무조건이라고 말해도 결코 틀리지 않다”고 주장하는 바이다.
새 정부는 이러한 마인드 위에 재건축 재개발 정책을 전개하고 더불어 가격안정과 주택공급을 위한 정책전개를 해줄 것을 요청한다.
변우택 / 고덕주공2단지재건축추진위원장
주거환경신문
webmaster@rcnews.co.kr