1. 문제의 소재

토지등소유자가 동의서를 수집하여 정비계획의 변경을 요청한 경우에 정비계획 입안권자가 입안 제안 수용을 통보하고 주민공람을 실시하였다면 그 이후 동의서를 철회할 수 있을까?

2. 도시정비법 규정

도시정비법은 정비 구역 내 토지등소유자(조합이 설립된 경우 조합원)가 3분의 2 이상의 동의로 정비계획의 변경을 요청하는 경우에 정비계획의 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고, 도시정비법 시행령은 정비계획 입안의 제안을 위한 필요한 사항은 시·도조례로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 한편 도시정비법 시행령은 정비계획의 입안 제안과 관련한 동의서 제출에 관하여 직접적으로 규정하지는 아니하나 조합 설립의 동의 등 동의자 수의 산정방법과 관련하여 동의의 철회 또는 반대의 표시는 해당 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있다고 규정하고 있고, 서울시 도시정비조례를 비롯하여 대부분의 시·도조례는 정비계획의 입안 제안에 대한 토지등소유자의 동의자 수 산정방법 등은 위 도시정비법 시행령의 규정을 준용하도록 규정하고 있다.

3. 관련 판례

서울행정법원은 토지등소유자가 도시정비법이 정한 동의율을 충족하여 정비계획 입안 제안을 하였다가 일부 토지등소유자가 동의 철회서를 제출하자 관할청이 동의율 미충족 등을 이유로 입안제안을 거부한 사례에서, 도시정비법 시행령에서 동의서 철회에 관하여 규정한 부분은 조합의 설립인가, 사업시행계획 내지 관리처분계획의 인가 등과 같이 해당 동의에 의한 인·허가 등의 신청이 예정되어 있는 경우에 대한 것이므로 정비계획 입안 제안에 대하여는 준용되지 아니한다고 판단하였다(서울행정법원 2018. 10. 12. 선고 2018구합61512 판결).

이에 대하여, 서울고등법원은 정비계획 입안 제안에 관한 동의자 수 산정방법 등에 관하여 도시정비법 시행령 규정을 준용하도록 한 취지 등을 고려하면 동의 철회에 관한 부분도 준용되는 것이라고 보아야 한다고 판단하였다. 구체적으로, ① 도시정비법 시행령 조문은 ‘토지등소유자의 동의자 수 산정방법 등’이라는 제목으로 동의자 수 산정방법, 동의서의 검인절차, 동의 철회의 시기, 동의 철회의 방법을 각 규정하고 있으므로, 도시정비조례에서 준용하는 ‘동의자 수 산정 방법 등’은 동의 철회의 방법도 포함하는 것이 문언상 분명하다는 점, ② 도시정비법 시행령이 토지등소유자의 동의 철회에 관하여 지장날인, 자필서명, 주민등록 증 등 신분증명서 사본의 첨부를 요구하는 것은 법정된 방식에 따라 작성된 서면에 의하여 토지등소유자의 동의 철회 여부를 확인하여 이해관계인간의 분쟁을 방지할 필요가 있고 행정청은 법정된 방식에 따라 철회 여부를 검토하여 행정력 소모를 막기 위한 데에 입법 취지가 있는 것이므로 정비계획 입안 제안에 관한 동의율 검토에 있어서 철회에 관한 규정도 준용할 필요가 있다는 점, ③ 동의자 수 산정이라는 것은 동의의 유효성 뿐만 아니라 동의 철회의 유효성도 함께 검토되는 것을 전제로 하고 동의자 수 산정방법만이 아니라 동의자수 산정방법 등을 준용하도록 한 취지는 동의 철회를 염두하여 동의자 수를 산정하는 상황을 고려한 것으로 보아야 한다는 점을 설시하였다(서울고등법원 2019. 7. 10. 선고 2018누69914 판결). 이와 같은 판례의 취지에 따르면 동의서 철회의 시기에 관한 규정 또한 준용되는 것으로 보아야 할 것이다.

4. 검토

정비계획 입안이라는 것은 입안권자의 상당한 재량이 적용되는 분야이고 명시적으로 인·허가라는 단계가 존재하지는 않지만 일단 입안 제안을 받은 이후에 입안권자가 도시정비법에 따라 그 입안을 위하여 주민들에게 공람 절차를 진행한 경우라면 토지등소유자의 입안 제안을 받은 이후 인·허가에 상당하는 절차 진행이 있었던 것으로 볼 수 있다. 국토교통부 또한 같은 취지에서 지구단계획 입안 제안과 관련하여 주민의견 청취 절차 이후에는 철회와 무관하게 입안 절차가 진행될 수 있다는 해석을 한 바 있다. 따라서 법정 동의율을 충족하여 입안 제안한 이후에 입안권자가 입안 절차로서 주민공람을 실시하였다면 철회 시기를 경과한 것으로 보아야 할 것이다.

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