1. 사실관계

원고 조합은 A구청장으로부터 2009. 조합설립인가를 득하였고 2019.경 피고 A구청장에 대하여 아래 나. 항과 같은 학교용지부담금 산출내역을 제출하였는데, 피고 A 구청장은 2019. 8.경 원고에 대하여 납부기한을 2019. 9.경으로 정하여 약 30억원의 학교용지부담금을 부과하였다.

2. 원고의 주장

원고에게 납부의무가 있는 학교용지부담금은 정비사업에 따라 증가하는 가구 수(사업시행 후 가구 수 - 기존 가구 수)에 가구별 공동주택 분양가격, 1천분의 8을 각각 곱하여 산정된다. 피고 A구청장은 학교시설 수요의 측면에서 건물의 소유 여부가 큰 차이가 없고, 다른 정비구역에 대한 학교용지부담금 부과시에는 기존 가구 수 산정시 세입자 가구 수를 포함하였음에도 이 사건 처분 시에는 기존 가구 수 산정시 세입자 가구 수를 제외하여 위법하다.피고 A구청장은 법원의 판단에 따라 법령 규정을 해석ㆍ적용하는 데 아무런 법률적 장애가 없고, 다른 정비구역에 대한 학교용지부담금 부과시에는 기존 가구 수산정시 세입자 가구 수를 포함하였음에도 불구하고 원고에 대하여 합리적 근거 없이 기존 가구 수 산정시 세입자 가구 수를 제외하여 학교용지부담금을 부과하였고, 학교용지부담금 면제대상 여부를 검토하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 중대ㆍ명백한 하자가 있어 무효이다. 그렇다면 원고가 납부한 학교용지부담금은 법률상 원인 없는 금원으로 부당이득에 해당하므로 피고 A구는 원고에게 학교용지부담금 약 30억원 및 그에 대한 법정이자 내지 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

3. 판결 요지

가. 기존 가구 수 산정에 위법에 있는지 여부

구 학교용지법 제5조 제1항 본문은 시․도지사가 개발사업지역에서 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지부담금을 부과․징수할 수 있다고 규정하고, 같은 항 단서 제5호는 도시 및 주거환경정비법 제2조 제2호 나목에 따른 정비사업인 재개발사업의 시행 결과 해당 정비구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우를 그 예외로 규정하고 있다.

구 학교용지법은 학교용지의 조성·개발·공급과 관련 경비의 부담 등에 관한 특례를 규정하여 학교용지의 확보 등을 쉽게 하려는 법률이다. 따라서 주택재개발사업의 시행으로 공동주택을 건설하는 경우에도 신규로 주택이 공급되어 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분만을 기준으로 부담금의 부과 대상을 정함이 옳다(대법원 2017. 12. 28. 선고 2017두30122 판결 참조).

위 규정의 문언과 관련 법리 등에 비추어 살펴보면, 정비사업의 시행결과 해당 정비구역 내 가구 수가 증가하여 학교시설 확보의 필요성이 발생하였는지 여부는‘정비사업에 따라 공급되는 공동주택의 가구 수’에서 정비사업 시행 이전 가구 수인 ‘기존 가구 수’를 빼는 방법으로 산정하여야 한다. 그런데 ① 기존에 토지 및 건축물 등을 소유하였던 자(이하‘토지등소유자’라 한다)와 세입자 사이에 취학에 대한 수요 측면에서는 아무런 차이가 없는 점, ② 노후․불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행되는 재개발사업의 특성을 고려해 볼 때, 신축 공동주택이 기존의 노후한 다가구주택을 대체하여 그 가구 수가 감소함에도 불구하고 기존 다가구주택 등의 거주 특성을 무시한 채 세입자를 가구 수에서 제외하는 것은 불합리한 점, ③ 만일‘기존 세대 수’에서 세입자 세대 수를 제외하면, 건축법상 1인 소유의 단독주택으로 취급되나 그 건물 안에 여러 세대가 존재하는 다가구주택 등 기존 건축물 이용형태가 다수의 세입자들로 구성된 경우에 정비사업 시행 전 존재하고 있던 취학 수요를 제대로 반영할 수 없게 되고, 이로 인하여 학교용지법의 입법 취지에 반하여‘학교시설 확보의 필요성’을 유발하지 않는 개발사업분까지 학교용지부담금 대상이 되는 점 등에 비추어 보면, 학교시설 확보의 필요성 유발 여부는 토지등소유자뿐만 아니라 기존 세입자 가구 수를 모두 포함하여‘기존 가구 수’를 산정하는 것이 타당하다.

나. 이 사건 처분이 당연무효에 해당하는지 여부

1) 관련 법리

행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없지만, 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조). 그리고 행정청이 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수는 없다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결, 대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두38866 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

구 학교용지법 제5조 제1항 제5호는 ‘기존 가구 수’의 산정방법, 산정시기 등에 관하여 구체적으로 규정을 두고 있지 아니하고, 교육부가‘기존 가구 수’를 산정할 때에 세입자 가구 수를 제외하여야 한다는 해석례를 제시하기도 하였으므로, 피고 A구청장이 이 사건 처분을 함에 있어 기존 가구 수에 세입자 가구 수를 포함하여야 하는지에 관하여 그 해석에 일응 다툼의 여지가 있는 것으로 보이기는 한다.

그러나 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 볼 때, 구 학교용지법 제5조 제1항 제5호 ‘가구 수’의 문언의 의미는 분명하다고 보이고, 기존 가구 수 산정 방식에 관하여 법원의 분명한 판단이 계속적으로 있었으므로 행정청인 피고 A구청장이 그러한 판단 내용에 따라 법령 규정을 해석․적용하는 데에 아무런 법률상 장애가 없는데도 합리적 근거 없이 사법적 판단과 어긋나게 이 사건 처분을 한 사실이 인정되므로, 이 사건 처분의 하자는 중대하고 객관적으로 명백하다고 봄이 타당하다.

4. 결론

원심은 항소심과 달리 피고의 처분이 교육부의 정비사업 관련 학교용지부담금 부과 해석례에 기인한 점 등을 고려하여 이 사건 처분의 위법사유가 중대·명백하지 않으므로, 원고의 이 사건 처분의 무효확인 청구와 부당이득 반환청구를 모두 기각하였다.

교육부의 2018. 6. 29.자 해석례에“재개발사업 시행 전 가구 수 산정시 세입자를 포함하지 않은 건축허가 기준으로 가구 수를 산정하는 것이 적절하다”고 되어 있기는 하다.

그러나 ① 교육부 해석례는 감사원이 재개발․재건축 등 도시정비사업과 관련하여 부담금 부과기준에 대한 일선 지방자치단체의 업무 혼선을 방지하기 위해 가구 수 산정방법 및 시기 등에 대한 안내를 요청하여, 시․도지사에게 공문으로 발송한 것으로 행정기관 내부의 해석기준에 불과한 점, ② 위 교육부 해석례는“정비사업 시행결과 가구 수에는 임대 및 분양 세대 수의 구분 없이 전체 세대 수를 의미한다”고 하며‘기존 가구 수’와‘정비사업 시행결과에 따라 증가한 가구 수’ 사이에 특별한 이유 없이 다른 산정기준을 적용하고 있는 점, ③ 교육부가 2016. 7. 29.자 해석례에서는“기존 가구의 개념을 토지등소유자만으로 한정하는 것은 무리가 있다고 판단되어, 세입자를 포함한 세대의 개념으로 해석하는 것이 타당하다”고 회신하여 상반된 해석을 하기도 한 점 등에 비추어 볼 때, 교육부의 2018. 6. 29.자 해석례를 학교용지부담금 산정에 그대로 적용하기는 어렵다고 할 것이다.

그런데 피고 A구청장이 이 사건 처분을 함에 있어서 정비구역 내 기존 가구 수를 산정하면서 세입자 가구 수를 제외하여 정비사업에 따라 증가하는 가구 수를 산정한 이 사건 처분에는 기존 가구 수를 산정함에 있어 위법이 있다고 봄이 타당하다.

문의) 02-537-3322